大城市智慧治理的理论逻辑、机制与实践路径

　　一、研究问题的提出

　　大数据、云计算、物联网、互联网、5G、区块链、移动共享、人工智能为推动基层治理现代化的理念转变、技术创新、范围拓展、主体多元、效能提升奠定了坚实的技术基础，是基层治理现代化的必然选择。党的十八以来，我国“社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升”。2020年3月，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些。但是，大城市还存在诸多阻碍新时代基层治理智能化转型的因素，而且不可简单地复制发达地区成功经验的特殊性，以及应对境外高风险新冠肺炎疫情输入的艰巨性，致使研究其基层治理智能化转型显得尤为重要和紧迫。

　　二、国内外研究综述和理论框架构建

　　（一） 国内外研究综述

　　1.国外学术史。三个阶段：（1）萌芽（1992-2008）：源于1992年国际通讯中心正式提出的“智慧社区”概念；（2）探索（1994-2008）：1994年美国提出了电子政府的概念，再到2003年12月在印度德里提出了电子治理的概念；（3）成熟（2008-至今）：美国IBM公司于2008年底正式提出了“智慧地球”的概念，2009年美国政府提出了建设智慧城市的理念，被世界各国作为应对治理复杂性挑战的重点方向，从而引发了席卷全球的治理革命，先后衍生出了数字政府、数字治理、社会治理智能化、智慧政府、智慧治理等相关概念。

　　2.国外研究动态。国外研究侧重：（1）技术治理视角。技术治理中数字化治理广受关注，被认为可以实现问题发现、派发处置和评估监督于一体的全程留痕闭环处置流程（Grossi等，2020；Nesti等，2020；Jiang等，2021；Singh，2019；Cliff，2022）。（2）智慧城市视角。在信息通信技术应用中融入民生、服务、创新、互通以及智能等理念（Grossi等，2020；Cliff，2022）。（3）智慧治理视角。政府借助信息技术和数据挖掘等手段，变革机构与职能，重塑公民关系，重构社会与国家关系，创新治理方式，提高行政效率（Jiang等，2021； Cliff，2022）。（4）生态复杂系统视角。充分借助信息技术将治理范围中的建筑环境、公共服务、政府及居民的活动连接起来，将原来条块化的物业管理、公共服务、智能家居、建筑环境、政府、居民等子系统构成一个复杂的巨型生态系统（Nesti等，2020；Jiang等，2021；Singh，2019；Cliff，2022）。

　　3.国内学术史。国内研究包括三个阶段：（1）萌芽（2013-2015），以2013年民政部等五部委印发的《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》为标志，由此作为研究命题进入学术视野，学界开始关注提升基层治理效能、优化公共服务质量的信息化建设。（2）探索（2015-2017），以2015年国务院出台的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》为标志，“互联网+基层治理”、智慧城市、智慧社区、数字化治理、网络化治理成为学术研究的热点。（3）发展(2017-至今),以2017年中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》和党的十九大报告首次提出的提高社会治理的智能化水平为标志，以2021年中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》首次提出的加强基层智慧治理能力建设要求为进一步驱动，基层治理智能化、基层治理的科技支撑（如“大数据+基层治理”、“区块链+基层治理”等）以及智慧治理等议题成为学术研究的重点。

　　4.国内研究动态。国内研究聚焦：（1）关键主体。一是党建的视角。在嵌入性理论的指引下，认为党组织要通过信息化手段，强化和群众的联系，回应意见和建议，拓宽利益表达渠道，增强党的领导和执政能力，提升决策的科学性和民主性（张文显，2021；燕继荣，2021；姜晓萍等，2019；孙柏瑛，2018）。二是行政的视角。在整体智治理论的指引下，信息技术可以很好地解决部门、条块之间的区隔，重构高效、便捷的工作流程，而且通过线上线下对接的服务网，做到情况动态掌握、诉求及时回应、问题快速处理、服务精准有效、风险提前研判（郁建兴等，2020；肖滨，2020）。三是社会的视角。在互动理论的指引下，以满足人民群众的需要为出发点，通过平台提取需求、形成项目，使得公共服务需求识别和供给方式更加精准有效（陈振明，2020；杨开峰，2021；丁煌等，2021；俞可平，2021）。

　　（2）运行机理。一是构成要素。智能化界面、治理应用、技术（许晓东等，2021）；行动者、技术和规则（韩志明等，2019）；技术创新、算法至上、数据驱动和效能导向（陈水生，2021）；智慧型政府、参与型社会、创新型人才和企业、基础设施与ICT技术、大数据资源（李云新等，2017）。二是核心本质。技术赋能+制度革新（谭成华，2019）；技术至上+以人为本（沈费伟，2019）。三是驱动因素。内部因素：价值转变、效率提升；外部因素：政策导向、市场创新、技术改良、群众需求（吴建南等，2020）。

　　（3）机制制度。一是运行机制。党组织的动员机制、多元组织的协同机制、技术嵌入机制（蓝志勇等，2020；谭荧等，2021）；规则与技术的互嵌、互惠、融合和创新机制（陈荣卓等，2019）。二是保障机制。人才、机构、方案、资源、监督（于君博等，2021）。

　　（4）类型分类。一是基于功能分类。平安管控（应急、公共安全）、精细化管理、社会互动和公共服务等类型（唐有财等，2019）；公共服务、电子商务、智慧社区和居民参与等类型（陈荣卓等，2019）。二是基于机制分类。合作整合、能动促进、单纯技术治理等类型（孟庆国等，2021）；技术增能、技术赋权、增能赋权与技术脱嵌等类型（王法硕，2020）。

　　（5）掣肘因素。质量标准、部门协作、政策配套、顶层设计、人才培养、载体平台、信息安全、人文关怀等方面的阻碍（范佳佳，2021；郐艳丽，2021）。

　　研究述评：国内外学界对基层治理智能化转型的关键主体、运行机理、机制制度、类型分类和掣肘因素进行了颇有深度的分析，为本课题研究大城市基层治理智能化转型，进而提出有针对性的优化路径提供了很好的理论导向和方法指引。但是，也存在一定的不足：一是理论模式的构建有待深化。现有研究少有从引领—推动—运行—保障的支撑机制和“理念+制度+工具+模式”的实践路径视角系统研究大城市基层治理智能化转型的成功经验和现实障碍。二是优化路径的针对性有待提升。既有研究热衷于从上海和东部沿海地区的基层治理智能化实践经验中进行总结，虽然也指出了这些区域的创新可能有别于其他地区，但缺乏对这些特定大城市和其他地区基层治理智能化差异规律的深度分析，也因此没有对大城市基层治理智能化转型提出有针对性的对策建议。

　　（二）大城市基层治理智能化转型机制与路径的分析框架

　　该部分研究有两个层面：一是结合抗击新冠肺炎疫情背景下，围绕大城市基层治理“为什么”要进行智能化转型展开研究。以新冠肺炎疫情背景下，大城市更显艰巨和复杂的边境疫情防控，毒品、走私、艾滋、跨境婚姻和跨境赌博等社会问题，非法宗教、境外敌对势力的颠覆破坏，一般性矛盾纠纷易上升成为宗教和民族矛盾等突出问题，分析其必要性和紧迫性。二是聚焦大城市基层治理智能化“怎么样”和“如何实现”转型。从党建引领—项目推动—平台运行—制度建设四个维度进行分析其支撑机制，从“理念+制度+工具+模式”分析其实践路径。在支撑机制中，党建引领是关键、项目推动是动力、平台运行是载体、制度建设是保障。

　　三、我国大城市基层治理智能化转型的机制构想和路径选择

　　（一）我国大城市基层治理智能化转型的机制构想

　　在理论研究和“2016-2020中国网络理政十大创新案例”实证分析的基础上，针对大城市基层治理智能化转型存在的问题和内外部差异性要求，立足大城市实际，考察国内发达地区经验推广到不同大城市的可行性，提出大城市基层治理智能化转型的具体对策，回答好“怎么转型”。（1）项目推动，注重“顶层设计的普遍性与地方实践的特殊性”，包括：①基础设施建设：做好规划和标准体系；统筹基础设施和应用终端建设；强化系统集成、数据融合和网络安全保障；推广智能感知等技术。②共享数据资源：完善基础数据库；完善一次采集、多方利用的数据资源共享交换机制。项目落实方式：从政府财政转移支付、市场化、社会化等模式中进行选择。

　　（2）党建引领：注重“党的全面领导与参与主体的广泛”“主体有机互动与权责边界划分”“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，包括：①价值引领：放权、赋能、提质、增效、减负、联动的“以人民为中心”理念；公共精神培育；公共文化重构。②主体引领：通过横纵向结合的区域化党建，实现党组织、党员嵌入，吸纳引导社会工作者、志愿者、群众、社会组织和群团组织参与基层治理；整合社会慈善资源；带动实现多元主体在基层治理中的合作生产和联动协同。内容引领：政治领导、法治保障、德治教化、自治强基、智治支撑。

　　（3）平台运行：注重拓展应用场景和简便应用软件，“让数据多跑路、群众少跑腿”“推行适老化和无障碍信息服务”，包括：①便民服务。②诉求表达。政务公开。政策宣传。

　　（4）制度建设：注重“制度建设的增量优先与存量优化”，包括：①责任划分。②人才培养。投入保障。智库研究。考核评价（实现激励）。

　　（二）大城市基层治理智能化转型的路径选择

　　回答好“如何实现”转型的问题，基于智能化全时空、广域性、多要素的特征，应该“坚持因地制宜，分类指导、分层推进、分步实施”的原则，由平台搭建、合作生产两大阶段构成。在此两大阶段中,通过党建引领、项目推动、制度建设和平台运行的支撑机制，最终实现：①从分离到连接的理念。②从分域到整合的制度。从电子化、信息化到数据化、智能化的工具。从模糊到精准的模式转变。

　　四、结语

　　党的十八以来，我国“社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升”。2020年3月，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些。针对大城市还存在诸多阻碍新时代基层治理智能化转型的因素，而且不可简单地复制发达地区成功经验的特殊性，以及应对境外高风险新冠肺炎疫情输入的艰巨性，致使研究其基层治理智能化转型显得尤为重要和紧迫。基于理论研究和实证分析，本研究试图通过构建引领—推动—运行—保障的支撑机制和“理念+制度+工具+模式”的实践路径。因此，笔者认为（1）基层治理智能化转型要紧密围绕放权、赋能、提质、增效、减负、联动展开，将构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开发共享的基层管理服务平台要求，落到实处。（2）为破解基层治理智能化的“低组织化”“碎片化”“悬浮化”“内卷化”，各级党组织在大城市基层治理智能化转型中应该扮演治理共同体的组织者、异质性多元主体责任的框定者、基层良性运行的指导者、宣教工作的培育者、公共资源的激活者和激励机制的制定者等角色。（3）基层治理智能化转型要以培育内生动力为目标，统筹好“智能治理”与“情感治理”的关系，实现主体—动力(国家创制与基层自我驱使下的"共建")、行动—过程(制度保障、技术支撑与心理赋能下公众参与的"共治")和价值—结果(文化凝聚、绩效感知与情感融入下的"共享")的一致。

　　责任编辑：广汉