从理念到实践：市域社会治理现代化视域下涉诉信访案件处理的法治化路径探析

　　内容摘要：市域社会治理现代化是检验我国国家治理体系是否合理以及治理能力现代化水平是否达标的试金石。涉诉信访工作作为市域社会治理现代化的一项重要环节，在法院办理的各类案件工作中占比较重，它们往往存在负面影响多、对抗性上访普遍存在、组织化倾向突出等问题，这会导致司法的终局权威被弱化，给信访工作正常开展带来极大的负面影响。为有效应对涉法涉诉信访问题的困境，亟需推进市域社会治理现代化方式的转变，要强化信访合力，强化分类治理，加强源头治理三个维度妥善解决涉法涉诉信访问题，方能为市域社会治理现代化建设提供新范式。

　　关键词：市域社会治理现代化 涉诉信访案件 法治化路径 三个维度

　　市域社会治理现代化作为国家治理体系和治理能力现代化的重要基石，对维护我国国家社会稳定和长治久安影响深远。涉诉信访工作作为市域社会治理法治化的重要环节，其本身是一个带有典型中国特色的权利救济制度设计。本文结合近年来S省L市涉诉信访治理的实践并从治理效果进行反思，试图从市域社会治理共治体系的深层逻辑出发，以期能为涉诉信访治理工作在市域治理现代化下实质化运行提供新范式。

　　一、考证：市域社会治理现代化背景下涉诉信访工作面临的现实困境

　　在我国现行的行政体系中，市级部门担负起承上启下的核心角色，为国家实现稳定及长治久安提供根本保障支持，具体发挥着市域在国家治理体系和治理结构中重要抓手、关键枢纽的作用。S省L市法院作为市域治理体系中的市级部门，创新提出“涉诉信访治理工作要在市域治理现代化背景下不断减少信访存量，控制信访增量，努力化解信访纠纷，实现法治化、规范化、信息化”的目标。尽管从近年来S省L市法院涉诉涉法工作看，涉诉信访案件总体可控，但我们仍发现存在以下三方面困境：

　　（一）涉诉信访问题反映集中。“作为群众工作，信访有着政治性，它涉及党与群众的血肉联系，信访除了承担纠纷解决的替代机制外，承担了重要的政治功能”。法院信访案件反映的主要问题集中在不服法院裁判、执行难、申诉难以及反映法官涉嫌违法违纪的检举控告等问题，其中反映涉执问题的信访问题比较典型，近年来信访群众反映法院生效法律文书执行不力、执行异议及超范围执行案件数量占信访总量的比例呈逐年上升趋势。案件类型既有城市改造、非法拆迁、非法融资等宏观方面的，也有相邻权纠纷、人身损害赔偿等涉及私权保护的案件。

　　（二）涉诉信访形势复杂多样。基层法院重在准确查明事实、实质化解纠纷。涉诉信访问题由于跨度大、涉及面广，处置起来难度较大，而且程序颇为复杂，我们通过调研发现，涉诉信访工作主要体现出以下特点：一是信访形式多样化。表现为越级访、重复访、诉访不分等；二是群体上访集中化。体现在农民工、下岗职工、企业改制下岗（退休）群体、涉征地案件群体以及涉非法集资案件的相关群体；三是信访时间跨度大。部分复杂案件动辄涉及长达数十年，反映的问题多涉及建国初期、文化大革命、计划经济转型等特殊历史时期的问题。

　　 （三）信访组织化倾向突出。一些涉法涉诉信访老户相互联络，交流“经验”，不停地在人大、纪委、法院等部门非正常访，并经常在接访场所大声喧哗、歪曲事实、散布流言、传送“信访技巧”，还教唆、鼓动其他信访人缠访，纠集、串联老信访户一起闹访，甚至将一些本已息诉息访的当事人，又煽动起来信访，这一行为如同反向的“鲶鱼效应”那样不好处理。

　　二、解构：市域社会治理现代化下涉诉信访工作所遇瓶颈的深层逻辑

　　 公民的权利诉求是制度的应有内容。社会治理的模式和理念应当以权利保障为核心，以行为法治化为目标，涉诉信访问题主要体现在涉诉信访问题牵涉面广，诉求多元，利益复杂，被视为增进社会和谐，提升群众司法获得感，推进社会治理现代化的重要举措。法院唯有坚持司法为民的主线，针对群众反映的涉诉信访问题，坚持对症下药，才能化解矛盾，减少对抗。当前涉诉信访工作遭遇的现实困境，其主要成因如下：

　　（一）群众对信访治理法治化的错误理解。在市域社会治理现代化过程中，不少群众错误地认为个案司法能解决所有矛盾或者大部分矛盾，把凡是到法院来信来访等同于涉诉信访。有学者说，申冤的“上访”制度建立在“刁民”话语之上，混淆了缠访、闹访和常态信访行为之间的区别。“告诉类、申诉申请再审类、涉诉信访案件类和投诉举报类”是群众经常向法院来信来访的主要类型，其中涉诉信访是信访人在已丧失诉讼权利或全部行使该权利的情况下，仍采取来信来访等形式表达其意愿，反映与诉讼有关但不能借助诉讼程序来解决的相关事项。

　　（二）个案司法难以聚合社会治理力量。司法权适度延伸参与市域社会治理，很难抛开其他社会治理力量“单打独斗”。一是对跨区域的矛盾纠纷化解协调困难。如当前社会普遍关注的涉及非法集资的系列案件的执行，因涉案财产多被省内外其他机关轮候查封，涉及单位和群体多在外省，经法官多次协调无果，无法执行兑现时，就容易滋生申请人的不满情绪。二是非案件当事人集体访施压裁判突显。如涉及基建领域的合同纠纷的审理执行，案外人群以要求兑现劳动报酬、办理产权手续等为由集体访，严重影响案件本身的正常审理与执行。

　　（三）部分利益群体相互串联滥用诉权和信访权。英国法学家梅因在《古代法》一书所述，人类社会的进步历史是由身份到契约的，与身份社会不同，契约社会的公民不会被束缚在某个家族、某个地域内。我们认为这是好处，但也有弊端，开放性的社会结构使人发生纠纷后易讨“说法”、认“死理”，如秋菊打官司。近年来，S省L市部分征地拆迁人员滥用诉权，以政府信息公开以及行政不作为为由，提起大量行政诉讼，在非法诉求未获满足后，又滥用信访权利，反复信访施压，以达到其非法目的。

　　三、路径：市域社会治理现代化背景下涉诉信访共治体系的范式构建

　　社会治理是国家治理的基础，推进市域社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的必要性。市域社会治理的理想状态是“善治”，国家权力与公民对社会政治事务的协同互动，实现共建共享共治。因此，对基层社会来说，个案裁判不应是解决纠纷的“单行道”，中基层法院也不可能成为矛盾化解的“无限责任公司”，应从下三个维度着力，才能妥善解决涉法涉诉信访问题，加快推进市域社会治理现代化共治体系的构建。

　　（一）维度一：强化信访合力，加强系统治理。市域社会治理所具有的重要性不言而喻，是国家治理极为重要的维度，在整个国家治理体系中发挥着枢纽作用。在新时代背景下，各项政法工作需以人民为中心，这是每个司法人员应持的根本立场。涉法涉诉信访情况繁杂，信访人提出的诉求并不统一，涉法涉诉信访案件通常是情、法、理等多种问题交织，依靠法院以及法律手段不能得到圆满解决。中基层法院针对于信访老案，应联合政府、党委的力量，将群工、乡镇街道、社区等部门召集到一起，共同商讨、妥善处理，给出合理的解决对策，确保信访案件得到有效处理。

　　（二）维度二：强化分类治理，加强化解力度。“如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易地和有效地实施，而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少。”在涉法涉诉信访任务摊派、机制考核及维护社会稳定等压力下，信访人的权利、命运甚至生命往往处于被决定的受动状态中。涉诉信访是我国社会主义法治发展到一定阶段出现的产物，法院应客观对待涉诉信访事件。法院在办理涉法涉诉信访案件的过程中，应从信访人的角度出发，设身处地为信访人的合法利益考量，以此来帮助信访人建立信任感，进而有效化解矛盾问题。

　　（三）维度三：提升信访能力，加强综合治理。我国基层社会实行的条块结合的治理格局，构成了基层社会治理错综复杂的“矩形结构”。社会治理是协同共建的系统工程，离不开党委、人大、政府等多元共治，其中司法机关发挥的是定纷止争、惩恶扬善、维护正义的作用。司法实践中，很多信访人初期仅对案件不满意，但在反映问题过程中因受到不公正对待，进而对相关人员产生不满情绪，这种情绪积压久了便容易引发“次生灾害”问题。因此，涉诉信访工作须依法推进，不能为短期利益或基于化解个案需要而已牺牲法治作为代价。

　　结 语

　　 社会治理法治化是一项基础性、长期性、系统性的重大工程，不可急于求成，在实际工作中需要紧密围绕人民群众关心、反映强烈的社会治理痛点和难点问题，形成工作合力推进市域社会治理现代化与法治化不断深入发展。市域社会治理现代化共治体系背景下的信访制度法治化，并非将纠纷解决机制的信访纳入法治体系，而是将信访行为模式和信访工作机制法治化。中基层法院作为转型时期国家治权下沉的重要承接主体，肩负着以法治思维和法治方式提升社会治理能力的重任。因此，需要与不同治理主体之间有效适配和良性互动，向社会输出裁判规则和分配正义，以期能为市域社会治理现代化共治体系创建提供新范式。

　　责任编辑：广汉