为深化政法智能化建设，加强“智慧治理”“智慧法院”“智慧检务”“智慧警务”“智慧司法”等信息平台建设，深入实施大数据战略，实现科技创新成果同政法工作深度融合。法制日报社已连续举办了六届“政法智能化建设技术装备及成果展”。

　　作为装备展配套活动，法制日报社于今年3月继续举办了2023政法智能化建设创新案例及论文征集宣传活动，活动征集了“智慧治理”“智慧法院”“智慧检务”“智慧警务”“智慧司法”创新案例、方案、产品、论文，6月25日结果揭晓发布。入选的各类创新案例、方案、产品、论文在7月10日至11日举办的成果展上进行了集中展示，并已编辑整理成册——《2023政法智能化建设创新案例及论文汇编》。

　　该汇编分为智慧治理篇、智慧法院篇、智慧检务篇、智慧警务篇、智慧司法篇五个篇章，为政法信息化、智能化建设提供及时、准确、 实用的资讯信息与经验观点。

　　应广大读者要求，我们特开辟专栏，分别将部分创新案例、创新方案、创新产品、创新论文进行展示，敬请关注！

　　以下推出的是《智慧法院篇 | 创新论文之“从纸质档案到电子档案：智慧法院背景下电子卷宗单套制管理的完善路径研究”》

　　

　　从“纸质档案”到“电子档案”：

　　智慧法院背景下电子卷宗单套制管理的完善路径研究

　　李超 李旭颖

　　上海市长宁区人民法院

　　【摘 要】：法院电子卷宗单套制改革是建设智慧法院的重要组成部分，有助于释放纸质卷宗压力，推进无纸化办公。然而，也存在档案系统安全性存疑、档案集中统一与分散管理相冲突、终端保管环节薄弱、开发利用模式单一等问题。为此，需要在制度层面完善单套制顶层设计，体系层面改进电子卷宗基层回应模式，技术层面加强电子卷宗前期系统控制，标准层面构建电子卷宗管理标准体系，来实现电子卷宗的制度化、智能化、规范化。

　　【关键词】：智慧法院；电子卷宗；单套制；顶层设计，档案管理

　　电子卷宗单套制是指以电子档案为唯一归档方式，将确有必要的纸质原件以电子档案附件形式归档的诉讼卷宗归档和管理模式。上海是全国最早系统性研究电子文件“单套”归档和电子档案“单套”管理模式并付诸实践的地区。2014年，《中国（上海）自由贸易试验区条例》明确“电子档案与纸质档案具有同等法律效力”。2021年，上海市高级人民法院发布《上海法院电子卷宗“单套制”归档改革试点工作方案》，电子卷宗单套制归档在全市三级法院推开，对于完善全流程网上办案体系、深入推进智慧法院建设具有重要意义。

　　一、电子档案法律效力的生成及其价值

　　（一）电子档案法律效力的构成要件

　　2020年6月，全国人大常委会对《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）进行修改，其中第37条明确规定了电子档案与纸质档案具有同等法律效力，这是首次通过人大立法的方式确定电子档案的效力，适应了新形势下档案信息化的发展需要。根据《档案法》规定，电子档案需具备以下三个条件时才具有法律效力。

　　一是来源可靠。这是对档案形成的要求，电子档案必须经由法定的主体根据法定职权，在法定的业务范围内依法形成，并且需要安全可靠的系统作为依托。换句话说，档案的来源没有危险的环境，不存在被人篡改或者冒用误用的情况。

　　二是程序规范。这是对档案形成过程的要求，即电子文件在形成、运转、接收、保存、利用等过程中，必须按照《档案法》及其它规范对档案的制度性要求，符合法律法规的相关标准，在文件的整个生命周期中不能出现违反法定程序的要素。

　　三是要素合规。这是对档案构成要素的要求，关于电子档案的构成要素，通说认为是“内容“、”结构“与“背景”三要素，在美国等国家还增加了“外观”作为要素之一。[[1]]可以发现，关于电子档案的要素构成是分散且是变化的，需要针对性的识别并进行确定。

　　（二）电子卷宗档案的价值依归

　　1．释放纸质卷宗压力，提升归档效能

　　电子卷宗单套制管理是法院卷宗管理模式的重大改革，传统卷宗都以纸质材料为载体，卷宗档案存储、档案后续利用都依托纸质文件。随着法院案件数量的增加，堆积的纸质卷宗越来越多，对纸质卷宗的管理、利用也举步维艰，影响司法运作效能的提升，因此，创新卷宗归档方式，实施电子卷宗单套制改革是大势所趋。借助电子归档技术，不仅能够实现业务部门与档案管理部门的有效沟通对接，还促使电子卷宗归档与管理同步运行，提升卷宗档案管理的效能。此外，电子卷宗单套制归档还具备信息检索、信息定位等功能，能够一键检索到所需要信息，实现对档案及时的完善、修改。

　　2.推进无纸化办公，贯彻诉讼经济原则

　　传统的纸质诉讼材料不便于流转。诉讼具有流动性，诉讼材料作为诉讼信息的载体，需要在当事人、法官等不同主体之间流转，而传统纸质文件的存在，就决定了这些材料的“在途时间”，由于法院内部个部门之间存在流转损耗，不同层级的法院之间也存在流转损耗，加上人工整理的时间，整个时间消耗将会比较漫长，这就与诉讼经济原则所不符。[[2]]采用电子卷宗，摆脱传统纸质卷宗束缚，深入推进无纸化办公，网上电子文件“秒送达”，电子卷宗“线上归、线上审”，在途时间几乎为零，不仅节约诉讼成本，还降低了法院对于整个卷宗档案的管理成本，高效体现了诉讼经济原则。

　　二、法院电子卷宗单套制管理存在的问题

　　（一）风险：档案系统的安全性存疑

　　档案安全是档案的生命。中央层面，国家档案局颁发了《档案信息系统安全保护基本要求》、《文书类电子档案检测一般要求》等规范性文件来实现对电子档案的管理、检测。地方档案管理机关也在国家档案局指导下展开了诸多有益探索，比如通过多套、异地备份、异质等方式来存储档案数据，以防范档案泄露的风险，但这些规定难以适应当前复杂形势下的电子卷宗安全管理。与传统纸质档案相比，电子档案最突出的特质是借助智能化技术实现档案信息存储，这种存储方式能够最大限度的打破时空和地域的限制，是档案智慧化的重要载体。但是，技术是一把双刃剑，智能化技术应用于实体卷宗、案件证据材料等方面，与当事人信息、商业秘密甚至国家机密互联，面临成本与密级诸多挑战，同时鉴于当下电子化卷宗在各地区的推行步调并不一致，各地法院做法不一，缺乏统一的标准与实施环境，法院电子卷宗存在技术失控、信息泄露、黑客窃取等风险，而一旦这些风险存在，不仅直接威胁档案安全，更深远的影响在于可能构成对整个司法公信力的质疑。可以说，不同维度、不同类型的风险显然已构成对电子卷宗档案的严峻挑战。

　　（二）矛盾：档案集中统一与分散管理的冲突

　　我国当前的档案管理是以行政层级管理为依托，实行行政事业合一的局馆合一管理体制。[[3]]2021年生效的《档案法》第4条也规定了档案实行统一领导、分级管理的原则，[[4]]进一步明确了各级档案局（馆）承担的档案管理职责。通过集中统一执行国家档案管理标准，能够实现档案中央与地方的信息资源共享，保证最大限度的央地互动。然后，从实践角度观之，由于各级各类的档案机关与各企事业单位分属不同系统，事实上并不存在隶属关系，因此，《档案法》第4条所规定的集中统一也只能是管理方式上的统一，而这种职能边界不清晰、隶属关系不协调、管理体制实质不统一等问题，也造就了实际档案管理过程中的集中统一与分散式管理的矛盾。所谓分散式管理模式是指档案的管理分为前期的文件处理与后期的档案管理，它们分属不同部门。就法院卷宗而言，案件结束之前，其大部分时间则在法官手中流转，案件结束后才会至档案管理部门，而在这前后两个阶段所适用的规范和技术手段是迥异的，难以有效的协同进行，其中存在不同程度的档案管理空白，比如前期卷宗在处理时较少关注后期档案部门对归档卷宗的准确性和完整性要求等，如此，便难以形成集中的管理效果。

　　（三）薄弱：档案终端保管环节的缺陷

　　尽管当前我国的电子档案管理措施进一步完善，但却主要集中在电子档案的形成阶段，对于之后的终端保管环节稍显不足，电子文件生命周期末端形成的电子档案是薄弱环节。

　　一方面，针对电子卷宗档案的挖掘不够。随着电子政务进一步发展，无纸化办公理念深入落实，电子文件逐渐取代纸质文件成为基本的文件载体，在此基础上产生的电子档案也成为重要的信息资源载体，而信息资源作为一种生产要素，本身就蕴藏着巨大价值，在当前社会经济资源结构中处于重要战略地位。但就法院电子卷宗档案来说，纵向上来看，这些电子档案的战略意义并没有被发掘，往往在结案后被搁置一旁，缺乏有效的调控和配置，也欠缺基本的整合与共享。

　　另一方面，基层法院电子卷宗档案管理存在混乱。法院电子卷宗单套制刚刚起步，部分法院对于单套制定位不清、认识不足，对于卷宗归档的程序不明了，结案后对电子卷宗档案不予归档或者任意性归档导致档案规范性失位，归档后的档案重保存、轻管理甚至不管理，或者缺乏配套的技术利用措施，导致“有人归档，无人管理“的尴尬局面，造成档案资源的浪费。

　　（四）单一：档案开发利用模式的不足

　　电子卷宗作为承载案件信息的重要载体，后期形成的电子卷宗档案便成为一种重要的战略信息资源，开发利用这些资源，进行有益的类案实证研究、争议焦点总结，能够更好的指导司法审判、服务司法研究。然而，目前针对电子卷宗档案的利用率较低，开发利用不到位，有的法院甚至没有电子卷宗档案利用意识，造成了在电子卷宗档案开发深度不够、利用模式单一等问题，这与法院信息化建设、智慧法院建设还存在较大差距，除了部分法院有限度的利用相关电子档案进行疑难案件研究、法治宣传外，真正有计划的利用很少。不仅法院掌握的庞大电子卷宗档案无法及时进行公开为社会主体所利用，而且在法院各部门内部，也因为协同不深、沟通不足而无法实现电子卷宗档案的共享，导致“信息孤岛“的出现，这也加大了数据共享和信息交换的成本，随之而来的，还有信息的长期保存成本，这些都构成对司法效能发挥、司法数据公开和司法权威的挑战。

　　三、法院电子卷宗单套制管理的优化路径

　　（一）制度层面: 完善电子卷宗单套制的顶层设计

　　其一，拓展档案管理组织网络。从纵向和横向两个维度来构建电子卷宗档案管理的组织架构，体现档案管理的集中统一原则。纵向上，由最高人民法院牵头，建立专门的电子卷宗档案管理机构来实现从最高院到地方基层法院的电子卷宗档案全过程管理。横向上，各法院系统内部组建专门的针对电子卷宗档案管理部门，与人事档案等非卷宗档案进行区分。在纵横两向的模式上，最高院档案管理部门可会同国家档案局，对各级法院中的电子卷宗档案进行统筹规划，制定关于电子卷宗档案的司法解释，来实现档案规范化。

　　其二，以文件形成单位普遍建制为契机，落实电子卷宗档案管理的领导责任制。对法院而言，电子卷宗成为电子档案时，责任人不仅是档案管理部门，还应当包括分管档案管理工作的领导、电子卷宗文件所属业务部门的人员，如此，形成电子卷宗档案责任制的完美闭环，通过责任制倒逼电子卷宗档案管理的制度化运作。

　　（二）体系层面：改进电子卷宗单套制的基层回应模式

　　其一，构建基层电子卷宗档案畅通式管理路径。即顶层聚焦电子卷宗单套制改革中的关键要素，发现地方法院实践中有经实践检验的成熟案例，及时将优秀做法通过出台司法解释等规范行文件的方式予以固定，并上升至国家层面，实现范例式整合。比如甘肃省高院在2020年建成了电子卷宗深度应用系统，电子卷宗随案生成、OCR智能识别等技术运用于档案管理，从建设层面落实最高院顶层设计中的司法现代化要求。

　　其二，通过区域合作提高基层回应的效能。若国家层面需要电子卷宗档案管理的某种要素（比如标准），但地方没有相应的实例，各地区各法院的工作又各具特色，若只参考某一地区，那么范例的科学性就会大打折扣，因此，有必要通过区域合作来提高基层回应的效能。当前电子卷宗档案的运用在上海、浙江、江苏等已经有较为成熟的模式和经验，通过长三角区域协同合作，推动电子卷宗档案改革一体化推进，能够最大限度的发挥辐射力和影响力，为全国范围内的档案单套制改革提供决策参考。

　　（三）技术层面：加强电子卷宗前期的系统控制

　　其一，注重规范电子卷宗形成过程中相关人员的操作流程。对于当事人提交的起诉书、证据材料等文件，要确保内容真实可靠，卷宗完整；法官在判决书的制作过程中要遵守判决书生成流程，确保判决书要素齐全，结构完整，此外对于判决书的格式要件，例如文书字号、字体、印章等也要标准统一。电子卷宗初稿形成后，需交档案负责人审核，审核不通过者退回重新修改，修改完成无误后，由负责人签发归档。

　　其二，注重防范开放性网络环境的潜在风险。互联网时代，万物互联，随着近些年来全流程在线诉讼的兴起，实现当事人足不出户即可在线完成诉讼，其中生成的电子材料本身所处的就是开放性的网络环境，例如当事人起诉时在线立案的外网、部门间内部信息交流的内网、文件传输的专网等。这些网络所处的环境、覆盖范围并不完全相同，但是其中的网络安全风险也是影响文件长期保持的因素。因此，要加强网络技术系统定期维护提升系统稳定性能，完善个体用户身份认证技术，启动安全防火墙应用，来多措施维护网络环境安全。

　　（四）标准层面：构建电子卷宗管理标准体系

　　其一，逐步推进标准体系建设。在推进电子卷宗单套制改革过程中，标准的不统一影响了归档的效率，导致一定程度的混乱，因此，要准确界定电子卷宗标准化所处的阶段，分步骤推进。一方面，最高院要主导标准体系建设，明确电子卷宗单套制的目的及其原则，及时制定体系标准和指导性规范。另一方面，地方各高院要积极参与标准制定，合力解决文件管理元数据构成等关键性问题。

　　其二，建设标准体系维护机制。标准体系建设不是一劳永逸的，特别是在当前技术更新日新月异的背景下，需要及时的优化标准体系，比如档案的标准、元数据的标准，都需要在审查、更新中不断完善。要注重建立法院电子卷宗管理系统标准体系的长效工作机制，及时监控标准体系的适用与变化，并能够提出可持续的优化建议，发挥标准体系的内生活力，使标准体系始终处于一个稳定的动态框架。

　　[1] 钱锋. 深入贯彻落实新修订的档案法 不断推进档案事业新发展[N]. 中国档案报,2020-08-13(003).

　　[2] 郭伟清.全流程无纸化办案的理论思考与应用探索[J].中国应用法学,2021(02):42-54.

　　[3] 蒋国勇.从数字档案馆建设看我国档案管理体制[J].档案学研究,2010(04):21-23.

　　[4]《中华人民共和国档案法》第4条：“档案工作实行统一领导、分级管理的原则，维护档案完整与安全，便于社会各方面的利用。

　　责任编辑：晓莉