检察机关法律监督线索移送及协作管理机制研究

　　摘要：司法体制改革以来，检察机关从办案到监督的跨越式改变越发凸显，在此过程中，案件线索办理成为主要检察业务，但一直以来关于案件线索属于司法空白，更没有形成案件线索管理机制，线索管理存在管理涣散、程序不规范、内部重视不够等问题。对此，应从完善程序入手通过制定科学的移送程序、确立专门部门管理、打造检察协作管理平台等方面建立检察机关法律监督线索移送及协作管理机制。

　　关键词：案件线索 集中管理 检察监督

　　近年来，随着司法体制改革全面深化，更为重要的是国家监察体制改革后，检察机关的职能发生了重塑性变革，公益诉讼、民事行政检察成为与刑事检察齐头并进的主要业务，“四大检察”“十大业务”成为检察机关的核心业务，检察职能向纵深发展的同时，检察机关的法律监督职能得到充分发展，而当前检察机关内部，检察机关之间各行其是，对案件线索管理并没有形成一套完整的工作机制，导致线索管理涣散，部门之间推诿扯皮现象时常存在。因此如何管理、处理各业务部门之间以及异地检察机关互涉案件线索，建立健全检察机关内外部线索移送和办理工作机制，能够促使检察人员更加深刻认识到法律监督工作的责任感和使命感，积极履职、主动担当，自觉落实法律监督的政治责任、法治责任、检察责任，促推执法司法制约监督更有利有效，更好维护司法公正。

　　本文通过当前检察机关案件线索管理的现状、存在的问题及对策研究方面，对如何管理检察机关各业务部门案件线索和异地线索协作机制，构建统一的受理、移送、办理、跟踪、反馈机制，对检察机关案件线索管理提出对策和建议，对保障检察权的有效行使，促进检察履职能力提升，保障“四大检察”科学发展，具有重要意义。

　　一、检察机关法律监督线索移送及协作管理机制的概念及现状

　　（一）检察机关案件线索移送机制的概念。

　　检察机关案件线索移送机制是指检察机关内设机构、其他检察机关和行政机关在案件办理过程中发现及有关当事人依法向检察机关提出的职务犯罪和各类法律监督、公益诉讼、控告申诉等案件线索，按照有关程序和职责移送到检察机关内设部门或者其他检察机关，并对案件线索进行跟踪、问效、考核、统计、分析的一项制度机制。此项机制主要涉及检察机关的刑事检察部门、刑事执行检察部门、民事行政检察部门、公益诉讼检察部门、控告申诉等部门以及其他检察机关。移送线索来源既包括检察机关内部，也包括当事人及其法定代理人近亲属、辩护人、诉讼代理人、其他单位和个人的报案、控告举报或者申诉;提前介入侦查活动;开展专项监督活动;领导批示、上级机关交办、督办，有关单位、部门移交;人大代表、政协员、人民监督员等依法向检察机关提出的监督等其他途径。

　　（二）检察机关监督线索管理的现状

　　目前，检察机关内部对案件线索管理，大多由各办案部门自行管理、自行移送。以龙江县院为例，2020年上半年龙江县检察院各部门掌握各类案件线索20余条，大多数案件线索承办检察官由于种种原因没有移送到相关部门；部分案件线索即使移送，也是通过口头方式移送，移送部门办案人大多指派书记员或者检察官助理口头告知接收部门相关案件信息，移送部门和接收部门均没有留存相关手续，也没有形成正式的法律文书，移送与否无从查证。接收部门收到线索后，往往顾此失彼，没有第一时间进行调查处理，工作连续性因此中断。

　　2020年下半年该院开始实行案件线索统一管理，由案件管理部门负责集中流程监管，各部门移送案件线索均需在案件管理部门登记备案，制作统一的线索移送函，由案件管理部门负责把案件线索移送函和相关附件转交到相应部门，并跟踪办理成效，通过此种方式，2020年至2023年该院各部门共移送各类案件线索115件，成案68件。

　　2021年，该院刑检部门检察官在办理案件中，发现异地立案监督线索2件，积极与当地检察机关沟通协调取得联系，由于检察内网邮箱只能发送省内检察机关，因此最后协商以机要通道方式移交立案监督线索和相关材料至异地检察机关，这是该院首次实行异地线索移交，为以后开展类似工作提供了佐证和参考。

　　当前检察机关的案件线索多是办案中发现，线索来源单一，以龙江县院为例，该院刑事检察部门在办理刑事案件中，时常会发现的公益诉讼和民事、行政监督线索，随即移送到公益诉讼和民事行政检察部门。其他行政机关移送或者群众举报的线索少之又少，几乎没有。这就需要畅通外部渠道，借助群众、媒体、网络、其他行政机关等社会力量，积极构建外部协作机制，做好案件线索的外部拓展机制。

　　2021年全国市县两级政法系统率先开展教育整顿工作，为案件线索办理工作带来佳音，一直以来检察机关在职务案件线索发现方面存在短板和弱项。随着教育整顿工作在全国铺开，政法部门通过广泛宣传，积极受理群众举报线索，征集政法干警违纪违法问题线索，以龙江县院为例，2021年，共办理问题线索10件。检察机关作为法律监督机关，应主动履职，发挥检察监督职能，及时发现和受理司法人员职务犯罪案件线索，各相关部门受理后应该按照法律法规和程序进行流转，将教育整顿工作与检察工作有机结合，坚决清除害群之马，锻造一支绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠的检察队伍。

　　二、检察机关办案线索管理不到位存在的问题。

　　（一）对案件线索重视不够，导致重要线索流失。

　　各业务部门在办案中或多或少会遇到一些有价值的案件线索，但是由于部门间、异地检察机关间缺乏有效的沟通，大多秉持着“多一事不如少一事”的态度，缺乏全局观念、大局意识，主动履职能力不强，往往把重要案件线索扼杀在萌芽之中，最后不了了之。

　　（二）移送程序不规范，线索丢失。

　　实践中，案件线索发现后，由办案部门直接移送到有关部门，没有履行相关手续，线索移送后遗忘、丢失，无迹可寻现象层出不穷。而涉及异地线索移交问题更是需要形成制度化规定，便于所在市、省异地取证、保证线索移转的高效运转。

　　（三）反馈机制不健全，成案率低。

　　相关线索移送后，办案部门（检察机关）没有引起足够重视，以办理现有案件为主，办理线索为辅，延误关键时机，或者以证据不足，调查耗费时间而最终没有达到预期效果。即使予以初查和立案也没有及时反馈，有始无终，一定程度上挫伤了移送部门（机关）的积极性。

　　（四）异地涉案线索核查困难，监督衔接存在漏洞。

　　目前异地检察机关之间线索移交存在法律空白，区域检察机关之间各自为政，办案中发现异地监督线索，往往因地域限制无法核查办理，监督触角延伸不到位，从而错失监督良机。

　　（五）职务犯罪案件线索来源单一，线索排查困难。

　　监察体制改革后，检察机关职务犯罪侦查权只保留了司法人员职务犯罪的部分侦查权，但是实践中由于多方面因素影响，对司法人员职务犯罪线索的发现、挖掘比较困难，部分检察人员存在模糊认识，认为检察机关已失去反贪、反渎职能，线索排查积极性不高，导致职务犯罪侦查工作一定时期进展缓慢。

　　（六）办理案件线索不计入办案量，工作积极性不高。

　　实践中由于检察官办理案件大多以统一业务应用软件体现的案件数为主，办理案件线索没有体现在系统中，不计入办案量。而且办理线索案件，一般搜集证据材料耗费人力物力，是否成案结果迟迟不能确定，导致办案检察官一般以办理四大检察业务案件为主，对于案件线索重视程度不高，而且由于工作时间限制、人员不足等问题，检察官多选择办理证据齐全的主要业务案件，对于其他部门、异地检察机关移送的案件线索，采取置之不理的对策。

　　（七）信息数据共享存在壁垒。

　　对案件线索进行管理，最主要的就是要对司法数据进行融合，把横向的检察机关内部、与其他司法机关（公、法、司）及与其他同级检察机关之间的数据进行统一整合，同时把纵向的上下级检察机关之间数据也进行整合。鉴于我国行政管理体制的约束，同时受到权属、保密机制、地方保护等因素的影响，各部门之间往往各自为战，相互之间缺乏共建共治共享的沟通、协调。目前各部门之间案件线索的移送多是通过法律文书、卷宗材料等，如此会造成案件线索办理效率低下，资源浪费，信息共享不全面、不准确。

　　（八）案件线索办理复合型人才短缺。

　　案件线索办理主要依托于“四大检察”“十大业务”，当前，检察机关内部各部门之间分工协作、互相配合，但检察业务纷繁复杂，职能众多，很多检察官对于本职工作之外的业务知识涉猎较少，对于案件线索办理工作更多是在办案之余开展。很多案件线索隐藏于刑事、民事、行政、公益诉讼案件之中，办案人员对于其他业务线索疏于发现，警觉性不高，大局意识薄弱，因此导致有些案件线索不能及时被发现。

　　三、破解检察机关内外部监督线索移送及协作管理的理论设想

　　随着我国司法改革的不断推进，强化法律监督职能，回归检察监督主责主业，已经成为检察机关的主要任务。在检察机关内部建立制度机制对涉案线索进行集中管理，制定切实可行的线索管理办法，对案件线索进行统一管理，对线索办理的工作流程进行全方位设定，从而实现科学管理各类案件线索，提升检察监督效能，形成政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。

　　（一）更新司法理念。

　　理念一新天地宽。“在办案中监督，在监督中办案”的理念，随着检察职能的纵深发展和“四大检察”“十大业务”法律监督格局的铸成，为新时代检察事业的发展提供了有力契机。检察机关是《宪法》确立的法律监督机关，检察机关的法律监督应当更加灵活且应与实际相结合，坚持将监督与办案深度融合，同频共振，转变司法办案理念，找准职责定位，改变以往注重案件质量的固有思想，逐步向案件质量与诉讼监督并重上转变，把握监督和办案的关系，牢固树立强化监督、精准监督、接续监督，使每一个办案环节都贯穿着法律监督，在办案中发现违法线索和问题，发现社会综合治理中的顽瘴痼疾，有效延伸办案效果，做实做细监督，办理精品案件，增强监督刚性，提升监督质效。

　　（二）确定专门部门统一受理线索。

　　当前，各类案件线索多由检察机关各部门分散、多头管理，查询、管理、汇总、反馈存在诸多不便，集中、归口管理势在必行。在现行的检察机关机构设置框架下，可考虑将各类案件线索统一由案件管理部门受理登记和管理，即将“四大检察”、“十大业务”等办案中自行发现的、群众举报的刑事、民事、行政、公益诉讼等线索都交由案件管理部门统一受理登记，并按照职能对所有案件线索进行分流、交办、督办等工作，在跟踪督办中继续发挥和延伸案件管理职能，促使线索管理规范化、流程化、案件化管理。对涉及异地检察机关的案件线索，由于目前技术条件限制，可通过内部机要通道方式向涉案地同级检察院移交案件线索，同时向上级部门备案，督促涉案地同级检察院及时反馈线索办理情况。

　　（三）构建相互协作联动工作机制。

　　全国检察长（扩大）会议上要求，四级检察机关、各个业务条线、院内各部门要更加注重系统观念，树牢“在办案中监督，在监督中办案”理念，增强一体化意识，落实监督办案一体化要求，纵向一体化要更加顺畅贯通，横向一体化要更加紧密衔接。根据张军检察长的讲话精神，结合工作实际，可考虑建立“内部一体、横向协作、纵向联动、总体统筹”的工作机制，积极探索构建检察机关内部各业务部门一体化、本地区同级检察机关之间协作化，上下级检察机关联动化机制。探索打破检察机关内部壁垒，建立完善全院整体一体机制，打好组合拳，实现信息共享，对办案中发现的案件线索，统一归口到案件管理部门集中管理，案件管理部门负责分流、交办，形成齐心协力一体化的工作格局。同级检察机关之间由各地案件管理部门为枢纽，发现问题线索由案件管理部门移送到异地检察机关案件管理部门，该地检察机关案件管理部门负责移交到相应办案部门办理，形成横向协作的工作机制。上下级检察机关涉及案件线索的，由上级院案件管理部门统一转交到下级院案件管理部门予以分流。各地检察机关案件管理部门可设专职线索管理检察官进行办理，最终形成内部各业务部门一体管理，同级检察机关横向协作，上下级检察机关之间纵向联动，呈现出立体化的案件线索管理、办理模式。

　　（四）打造专业的检察协作管理信息平台。

　　唯有加强检察机关内部各部门、同级检察机关之间案件线索的信息沟通，统一管理，才能有效掌控各类线索资源，做到对症下药、有的放矢。该院在实践的基础上自主研发智慧检务平台--检察机关法律监督线索移送及协作平台，同时制定符合本地实际的检察协作管理工作制度，由专门部门（案件管理部门）具体管理，对受理的各类案件线索登记后进行程序性管理，即对刑事、民事、行政、公益诉讼等各环节的案件线索进行管控，把案件线索按照部门职能进行分案，分流到相关业务部门检察官处理，同时按照规定进行审批，办理线索的所有流程均在系统内进行，全程留痕。涉及异地检察协作的，由于目前技术水平和地域限制，可考虑在所在市域区县试行异地协作，涉案线索通过检察协作管理平台移交到其他检察院，达到节约司法成本、形成监督合力的有效监管模式。最终所有线索的办理过程和结果均由专门部门进行监督管理，线索成案后要制作卷宗由档案部门编号归档，继而建立一整套案件线索登记、流程、反馈、归档机制，保证线索办理有始有终，形成完整的闭环。通过掌握线索办理结果，为强化线索研判分析、提高线索分流水平提供重要参考，截至目标该院已通过平台办理各类线索115件，取得了理论和实践的统一的效果，下一步齐齐哈尔市检察机关将在全市推行该系统，为该系统应用提供有力支撑。

　　（五）将案件线索办理过程纳入检察人员考核机制。

　　近年来，最高人民检察院高度重视线索移送工作， 先后出台《人民检察院内部移送法律监督线索工作规定》和《人民检察院案件管理部门开展法律监督线索管理工作实施细则》，进一步明确了线索移送的程序和管理。但是对线索移送的成案考核目前仍需引起重视和考量。当前，检察机关对检察工作的评价主要是通过上级检察机关对下级检察机关的年度目标考核和检察人员考核来实现，线索办理并不在考核范围之内。完善检察人员考核体系，是提高办案质量的动力源泉，对于激励检察官担当作为、倒逼提升专业素能具有重要意义。为此该院将办理案件线索纳入检察人员考核体系，通过检察协作管理平台的统计模块，记录对每名检察官办理的案件线索的数量和质量，实现统计、分析功能，对于办理案件线索最后成案或者有反馈的，对移送部门检察官和办理线索检察官予以双向加分，作为检察官年度考核、评先评优、晋级晋职的一项重要依据，该项制度实行以来，本院检察官办理检察监督线索热情高涨，有效提高案件线索的办理和管理水平，调动检察机关各部门开展线索案件化办理工作的积极性，达到在监督中办案和在办案中监督的最终目的。

　　（六）推动司法数据的信息共享互通。

　　“数字中国”“数字检察”是推动案件线索智能化管理的基础，探索建设大数据法律监督平台，逐步建立与公安、法院、其他行政机关等部门办案系统对接交换、自动推送数据和资源共享共用机制，实现政法数据之间的互联互通。首先要加强检察大数据共享平台，积极推动检察机关内部与其他地区检察机关之间数据资源的共享互通；其次要建立检察大数据运用标准体系，包括数据下载、存储、流通，明确公开的权限范围，促进检察大数据流通；第三探索与本地行政机关构建业务数据共享平台，通过与市场监督、环保、国土、水务等部门领域建立经常性的沟通协调机制，共建信息互享平台，实现与其他部门数据平台的对接融合，逐步实现跨部门数据交换流通，进一步拓展案件线索的外部来源渠道，主动出击摸排发现公益诉讼等监督线索。充分调动和发挥广大群众的积极性，建立完善线索举报奖励机制，设置专资金，对广大群众就公益损害诉讼违法线索的举报行为进行支持鼓励。通过数据共享，拓宽线索发现途径，形成以信息化平台为枢纽、以检察业务为核心、各方参与有序组织的案件线索多层次组织格局，提升社会综合治理能力。

　　（七）加强分析研判，注重线索的综合利用。

　　利用法律监督线索协作管理平台的数据分析模块，定期召开联席会议对案件线索数据进行汇总分析，通报线索管理、结果反馈、办理案件线索的质量、效果等情况，发现办理线索的短板弱项和管理弊端，分析研判管理线索中存在的突出问题，及时完善和改进相应举措。通过对线索的总体情况、成案情况、具体分类情况、所反映的重点领域和共性问题等进行全面系统分析，为推动检察业务全面均衡发展提供有力参考，最终服务检察业务决策和基层社会治理。

　　构建法律监督线索移送及协作管理机制，是检察机关主动作为、主动回应社会关切，也是推进检察一体化建设的主要表现，是顺应检察机关改革发展需要的关键举措。在检察机关内（外）部建立高效运转、部门联动、信息共享的案件线索管理工作新机制，有利于整合内部、外部监督资源，打破地域限制，打破信息壁垒，形成整体一体监督合力，改变已往检察机关内、外部之间的条块分割和各自为战的工作状态，达到检察机关紧密协作、资源共享的整体一体监督格局，为新时代检察事业实现改革创新发展贡献检察力量和检察智慧。

　　责任编辑：广汉