关于山区县公安机关推进警务改革的实践与思考

　　摘要：深化公安改革是破解公安工作体制性机制性难题、推动公安工作高质量发展的重要举措。其中，加快推进系统性重塑、整体性变革是县级公安机关面临的一项重要课题。衢州市开化县地处浙皖赣三省交界，是全省山区26县之一，本文从开化县公安工作实际出发，围绕山区县公安机关面临的痛点难点问题，介绍了开化县公安局推进警务改革的具体实践经验，试图为山区县公安机关推进警务改革提供参考借鉴。

　　关键词：山区县；公安机关；警务改革；大部门大警种制改革

　　2022年8月，中央书记处书记、公安部党委书记、部长王小洪在公安部召开的全面深化公安改革推进会上强调要着力构建符合新时代要求、体现实战化特点、具有中国特色的现代警务体系，并要求在市县两级公安机关积极稳妥推进大部门大警种制改革。在全国公安机关学习宣传贯彻党的二十大精神电视电话会议上，王小洪书记又强调要在市县两级公安机关加快推进大部门大警种制改革。2022年12月，副省长、公安厅党委书记、厅长王成国在全省“公安大脑”建设第三次推进会暨“市县主战、派出所主防”机制建设现场会上指出“公安大脑”建设是浙江深化公安改革的总抓手，强调要加快推进县级公安机关系统性重塑、整体性变革，鼓励各地县级公安机关积极开展实践探索。

　　2022年下半年以来，开化县公安局根据公安部和省公安厅关于深化公安改革的指示精神及工作要求，聚焦制约山区县公安机关发展的机制性、瓶颈性问题，坚持系统观念、整体思维、实事求是，突出稳中求进、小步快跑、逐步优化，以大部门大警种制改革为抓手，以大情报全面主导警务战略下的“情指行”一体化运行总机制为牵引，以警务体系和警务能力现代化为切口，深入推进县级公安机关警务改革，有效优化队伍结构、充实基层力量、激活民警状态，基础防控、刑事打击、护航中心等方面的能力水平得到明显提升，实现了党政认可、群众满意、民警支持的工作效果。

　　一、山区县公安机关推进警务改革的痛点难点

　　与城区公安机关不同，山区县公安机关在推进警务改革的过程中，不仅面临内部机构林立、职能交叉、分工过细等县级公安机关普遍存在的问题，还面临一些瓶颈性、长期性、特殊性问题。

　　（一）辖区面积广、人口总量少，警务模式传统。地广人稀是山区县的普遍特点，这一现象加剧了警务资源的分散，提高了警务成本，影响了警务效能。以开化县为例，县域面积约2230平方公里，下辖15个乡镇，共255个行政村，户籍人口约36万人。从近几年疫情防控核酸检测的情况来看，常住人口只有约23万人，全县现有民警331人，警民比例约为1:700。虽然警民比例略高于城区公安机关，且年均总警情量较少，但由于辖区面积大，单起警情平均处置时长远高于城区公安机关。特别是在农村偏远地区，一起警情仅处警往返车程往往超过40分钟。同时，因为地广人稀警情总量少，统计研究的样本总量小，警情案件发生的偶然性大、规律性小，难以通过归纳分析进行精准预警预测预防。

　　（二）经济基础薄、科技底子弱，技术支撑欠缺。浙江全省山区26县大多是欠发达地区，经济基础薄弱是普遍现象。财政支持力度有限，警务数字化、智能化水平低，前端感知设备欠缺。以视频监控为例，开化县接入公安视频专网的监控共有3100余路，活跃人脸点位约500处，仅能覆盖中心城区、乡镇集镇、高速出入口、国省道重点路口路段等少数部位，很大一部分警情、案件的现场没有视频监控的支撑，民警在开展处警、办案等活动时，常常会出现盲人骑马、夜半临池的无力感。在处置一些偏远地区的警情时，警用4G执法记录仪容易在处警过程中就电量耗尽，“情指行”一体化运行机制在中间环节停滞不前，难以发挥最大作用。同时，警务数字化项目和应用场景在建设和维护方面的高昂费用也是山区县公安机关面临的一道高坎。

　　（三）警力规模小、队伍建制全，改革空间局促。开化县公安局现有民警331人（编制353人）、辅警469人（编制529人），内设24个机构，下辖9个派出所、4个交警路面中队。麻雀虽小，五脏俱全。在推进大部门大警种制改革的过程中，如果把警力比作鸡蛋，把部门比作篮子，鸡蛋的总量有限，篮子的数量又相对固定，警力的腾挪极易导致各部门间的人员力量变化过大，相互之间不平衡、不均衡，拆东墙、补西墙的现象难以避免，但盲目地通过大部门大警种制改革减少篮子的数量，又容易引发职数、职位等关键因素的变化，难以激发民警积极性，在实施过程中会产生较大的内部梗阻，影响改革措施的推进。

　　二、开化县公安局推进警务改革的具体做法

　　开化县公安局于2022年下半年以来启动警务改革工作，由局党委领衔挂帅，改革办牵头，组织多轮外出考察学习、向上请示汇报、重点课题调研，充分吸收先行先试地区经验做法和智慧，先后召开8次推进会、20余次研讨会，明确自身改革的总体思路和各项措施。

　　（一）总体思路。始终明确一个中心思想，即“不是为了改革而改革”。所有的改革动作，从根本上都是为了服务本地公安整体发展。结合开化实际，提出了开化公安“1155”发展战略。第一个“1”指锚定一个目标，即争创省际山区县公安工作现代化先行示范，形成一批具有时代特征和山区县特色的公安工作标志性成果，这是战略目标。第二个“1”指围绕一条主线，即警务体系和警务能力现代化，这是战略牵引。其中，警务体系包含技术、机制、体制体系，警务能力包含单兵、单元、合成、体系作战能力。第一个“5”指打造五好警务，即护航发展好、警务指挥好、治安防控好、侦查办案好、法治保障好，这是战略跑道。具体抓手是打造“五大新体系”，即主动化护航发展新体系、精准化警务指挥新体系、立体化安全防控新体系、集约化侦查办案新体系、规范化法治保障新体系。第二个“5”指建设五好警队，即政治素质好、业务能力好、工作作风好、警营氛围好、群众评价好，这是战略支撑。具体抓手是开展“五大工程”，即铸魂强基工程、能力提升工程、作风建设工程、暖警爱警工程、品牌锻造工程。

　　（二）基本理念。在推进警务改革的过程中，始终秉持三句话。第一句话，战略方向确定在前、战术打法确定在后。基于开化公安“1155”发展战略这一战略方向，进一步明确战术打法，即健全完善大情报全面主导警务战略下的“情指行”一体化运行总机制，通过数据、情报、人才、保障等方面的整合，推动情报体系和情报能力现代化，努力实现情报全面主导警务。具体是要形成从警务工作信息的全量采集、智能感知，到情报研判、扁平指挥，再到动态勤务、舆情导控，最后到闭环处置、复盘提升的警务工作全流程、全周期轨道。第二句话，最好的不一定是最合适的、最合适的一定是最好的。开化县作为全省山区26县之一，在辖区经济社会发展、治安环境、科技状况、警务模式、队伍情况等方面具备山区县普遍特点。山区县公安机关推进改革，应当紧贴山区经济发展和社会稳定实际需要、紧跟党委政府和上级公安部署要求、紧扣人民群众和民辅警所思所想所盼，努力走出一条适合自己的改革路径。第三句话，千鸟在林、不如一鸟在手。“三轮驱动”需要一轮先行，技术、机制、体制中必须要有一个拿得出来，哪个能先行就依赖哪个。其中，技术变革需要一定的经济基础和人才保障，体制变革需要一定的外部支持和自上而下的体制保障。对于山区县公安机关而言，机制变革是撬动警务改革最关键的支点和变量，必须紧抓不放、持续优化、久久为功。因此，开化县公安局开展的大部门大警种制改革本质上还是对警务机制的改革。

　　（三）基本原则。在推进警务改革的过程中，始终坚持三项基本原则。一是坚持问题导向，系统盘点梳理山区县公安工作，明确短板弱项和优势项目，坚持立足实际、实事求是，全力补短板、强弱项、固底板、扬优势。二是坚持改革创新。始终把改革作为克难攻坚唯一不变的战术，突出稳中求进、小步快跑、逐步优化，既不躺平也不折腾、既不跟风也不观望。三是坚持系统整体。将系统观念、整体思维贯穿改革工作的全过程，统筹当前与长远、局部与整体、速度与质量，确保上下一体推进、条块紧密结合、内外衔接有序。

　　（四）基本框架。根据全省公安现代警务体系变革重塑指导意见，结合开化实际，科学合并岗位职能，合理调配警力资源，搭建了“1+5（+N）+1”的警务体系架构。其中，第一个“1”指的是合成作战中心；“5”指的是警务指挥部、刑事侦查部、安全防控部、执法管理部、服务保障部五大职能部门；“N”指的是针对本地区特殊情况设置的职能部门，开化地处三省交界，过境国省道路众多，县内路网四通八达，在道路交通安全管理方面的任务较重、压力较大，同时考虑到交警大队在财务、业务等方面相对独立，故将交警大队纳入“N”的范围，下步还将围绕钱江源国家公园生态保护成立专门职能部门并纳入“N”的范围；第二个“1”指的是基层所队工作体系。

　　机关部门层面，突出主战职能，根据办公场所和组成部门的实际情况，采用“四实两虚”运行模式，即警务指挥部、刑事侦查部、安全防控部三个部和交警大队投入实体化运行，执法管理部、服务保障部两个部采取虚拟化运行，同步成立6个机关党支部，依托党建统领，形成以“五大部+交警大队”为主的主战体系。基层所队层面，强化主防理念，在城镇化水平较高的3个派出所辖区运行“一室两队”工作模式（综合指挥室+社区警务队+案件办理队），在城镇化水平较低的6个派出所辖区运行“两室多警务区”工作模式（综合指挥室+交警警务室+多个网格警务区），以“枫桥式公安派出所”“枫桥式交警中队”创建为牵引，围绕基层群众、企业和省际边界地区着力打造一系列“家门口”的派出所和交警中队。

　　（五）具体措施。按照“1+5（+N）+1”警务体系架构，建强“五大新体系”。一是建强精准化警务指挥新体系。整合办公室、情指中心、反恐、网警、科通、督察等部门22名警力，融合考核办职责功能，成立警务指挥部，下设“三室一队”（指挥室、情报室、综合室、督考队），落实“情指行”一体化运行机制。情报方面，整合全局各警种分析研判力量，成立情报分析专业队伍，落实情报分享共享机制，为安保维稳、应急处突、专项工作等提供精准性、先导性预测预警信息，努力以高质量情报主导警务运行。指挥方面，搭建内部贯通上下、外部协同各方的指挥架构，运行“任务统一归口、指令统一出口”的扁平指挥模式，确保各项指令精准高效落地。行动方面，对照“平时、战时”两种情形，运行快响激活、合成作战、现场处置、支撑保障、复盘评估“五大机制”，形成指令、行动、反馈、评价工作闭环。二是建强集约化侦查办案新体系。整合刑侦、网警、禁毒、经侦、治安、出入境、食药环知等部门46名专业打击力量，成立刑事侦查部，下设“三室四队”（综合室、技术室、研判室，重案队、经侦队、侵财队、办案队）。充分发挥刑事侦查力量集中整合优势，运行“统一进口、统一研判、分类侦查、统一出口”侦查流程，实打实承担全局至少60%以上刑事案件的侦查办理工作。大力推进资源集约化、打击专业化、支撑智能化建设，做到“每案必侦、专业研判、高效打击、量质并重”。针对嫌疑人明确的一般刑事案件，要求派出所办理至刑事强制措施采取后再移交，确保刑事侦查技能得到良性传承。三是建强立体化安全防控新体系。整合治安、警卫、巡特警、政保等警种20名警力，成立安全防控部，下设“一室三队”（综合室、基础防控队、安保维稳队、巡防处突队）。以防控治理中心建设、打造家门口的派出所、构建新型融治体系为抓手，推动警务工作从被动应战向主动担当转型、各自为战向合成作战转型、事后处置向事前预防转型。以省市考核检查科目为纲要，全面归集“人、地、事、物、单位、行业”等基础管控职责，明确基础任务“一个口子”统筹下达，制定出台治安防控“正面清单”和基础工作手册，将辖区警情发生率和群众安全感作为评价派出所工作的主要指标，推动派出所回归预防犯罪、服务群众和参与基层治理的主责主业。四是建强规范化法治保障新体系。整合法制大队和看守所等28名警力，成立执法管理部，下设“三队两中心一室一所”（行政执法业务队、刑事执法业务队、执法监督管理队、执法办案管理中心、涉案财物管理中心、综合室、看守所），以强化法制队伍建设、健全执法管理机制、提升执法主体能力为抓手，健全集约高效、全程管控、责任明晰的执法监督管理机制，全面推动执法规范化变革，坚决守牢执法安全底线。五是建强主动化护航发展新体系。整合政治处、机关党委、机关纪委、警保室、行政审批科等部门14名警力，成立服务保障部，下设“一处一室一中心”（政治处、警保室、公安行政服务中心），负责统筹“人财物”等重要事项。以打造“随时随地·想办就办”的公安政务服务模式和深化内部最多跑一次为抓手，全量归集公安政务服务职能，全面优化线下“一窗通办”、线上“一网通办”工作，努力为党委政府中心工作平稳推进、人民群众高品质生活和警务高效运行提供坚实保障。

　　（六）改革成效。一是队伍结构得到优化，干部状态得到激活。根据干部口碑、工作实绩等因素，开展内部测评、专业比选，先后为2轮50位民警评定专业等级资格，并以此为依据推进中层提拔调整、民警双向选调、“五零”下沉助基（50岁以上老民警下沉基层）等工作，明确“民警进机关”必须持有专业等级资格，在全局范围运行“工分+排名”管理模式，对工分排名靠后的民警采取暂缓职级晋升措施，同步优化基层民警晋升四级高级警长方式，打通基层民警晋升三级高级警长通道，激发老民警下基层意愿，顺利完成33名干部提拔中层、45名中层交流调整、36名机关警力下沉一线。目前，全局中层干部平均年龄37岁，本科以上学历占比近90%，90后占比近24%，基层警力占比提升至51.6%。二是基层压力得到缓解，主责主业得到加强。在派出所办理刑事案件负面清单基础上，运行刑事案件“大于等于三”警种负责制，明确当犯罪嫌疑人数与犯罪行为起数之和大于等于三时，案件一律由警种负责办理，确保派出所只办理“单人单起”类简单刑事案件，2023年以来派出所办理的刑事案件平均用时不超过10天，有效保障派出所回归主责主业，全县刑事治安、矛盾纠纷、打架斗殴警情同比分别下降10.8%、18.9%、36.6%，可防性案件同比下降63.15%。此外，通过基础任务“一个口子”下达，“一标三实”数据准确率保持在90%以上的同时，基层开展基础检查的次数同比下降75%。三是刑事专业能力得到增强，护航中心能力得到提升。积极争取党委支持，推动县委编办发文增设预审办案大队，选配出6名具有多年办案经历、分析研判能力强、办案积分排名高、刑事办案质效好的民警集中办公，归入刑事侦查部实体化运行，归口除交警外所有刑事案件的预审办理工作。警种办理的案件批捕后全量流转至预审办案大队，集中开展后续侦查、移送起诉等工作，高效清理非访闹访缠访、阻碍施工、涉众投资案件等刑事疑难积案40余起，得到党委政府充分肯定。期间，检察监督和纠正违法“零发生”。

　　三、山区县公安机关推进警务改革的思考与建议

　　制约山区县公安机关发展的经济、环境、人力等条件一时难以得到有效转变，但因此搁置问题，问题并不会消失，反而会不断加剧。历史的人做历史的事，必须坚定“惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜”的改革信心和“敢于伤筋动骨、直至脱胎换骨”的改革决心。

　　（一）以人为本，相互促进。谋事在人，成事更在人。“三轮驱动”可以提供驱动力，但方向的把控、油门的轻重，关键在于人，只有两者相辅相成，警务改革才能收获实效。首先要激活民辅警的主观能动，要让每个人都能认同改革、参与改革、支持改革。这种认同不能仅仅来源于政治认同，价值认同、情感认同也非常重要。要在为民辅警减负解压的基础上，尽可能得让每个人都从事自己擅长或感兴趣的工作，推动队伍朝着理想的状态不断靠近。另一方面，要提高民辅警的能力水平。技术再发达、机制再顺畅、体制再科学，缺少人的良性承接也难以发挥实效。要加强专业建设，减少能力短板，切实解决人的问题，促进改革措施落地见效。

　　（二）以实为要，因地制宜。改革没有标准答案，别人的答案只能作为参考，必须要因时因地而异。开化县作为全省山区26县之一，在具备自身特点的同时，也有一定的典型性和代表性。开化县公安局在推进警务改革的过程中，充分考虑了开化县的区域特点、社会治安状况及自身的队伍情况，以大部门大警种制改革为抓手，成立“五大部”，重点做精情报指挥力量、做优刑事打击队伍，最大限度为基层减负解压，努力提升整体行动力。期间，结合属地党委政府相关要求，通过专业等级评定、“工分+排名”、职级晋升末尾暂缓等措施，一定程度上解决了老民警“余热”难发挥、新民警“活力”难激发、女民警“跑道”难拓展等常见问题。

　　（三）以效为先，统筹结合。任何改革都是摸着石头过河，过程中会出现很多预想不到的问题。对于山区县公安机关而言，既要坚持实战实效实用导向，更要注重投入和产出比，不能脱离成本追求成效。为此，开化县公安局坚持一切以实效为先，保留了交所合一、巡处合一等本就运行顺畅的做法，大力推进刑案集中办理、基础任务“一个口子”下达等有利于提升警务效能的措施，对于过程中发现的执法监管闭环未健全、服务保障不全面、基层民警获得感不强等问题，及时调整思路，采取统分结合、虚实结合等方式进行破题，做到小步快跑、有序推进，保障了警务改革朝着高质量、可持续、见实效的方向发展。同时，立足开化实际，以“不求高大上，但求真管用”为原则，做实做深“林区融治”（钱江源生态保护）和“华哥在线”（省际边界地区警民联络）两个警务应用，努力以小成本实现“更简单、更快捷、更有效”的目标。

　　责任编辑：广汉