以习近平法治思想为指导构建智慧执法监督体系架构

　　摘要：习近平法治思想的“十一个坚持”从理论和实际相结合上深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题。“廉则吏不敢慢，公则民不敢欺，公生明，廉生威，诚生信，勤生效。”描述了政府与公众的相互信奈关系，行政机关和公职人员代表国家依法行使各种行政权力，需要构建基于法律的行政主体与相对人的平等关系。为了规范政府的行政执法活动，需要有行政执法监督部门进行监察和督促，而且随着信息技术发展、新兴和新型的行政活动也层出不穷，现实世界的行政活动延伸到虚拟空间，本地的行政活动由于相对人的迁移而延伸到全球，平日的行政活动拓展为24小时不间断，都给行政执法和执法监督带来新的变革，亟需从信息化视域下完善社会治理的行政执法监督体系。以更完整、更高效、更精准的为全面依法治国进行制度建设和体系完善，保障行政执法相对人的基本权力，保护行政执法人员的合法权力，监督行政执法人员依法依规从事行政执法活动，提升国家治理能力现代化水平。

　　关键词：信息化、行政执法、执法监督、研究

　　一、绪论

　　习近平法治思想的核心要意之一就是坚持以人民为中心和全面依法治国的思想，行政执法监督的核心是让人民能够感受到政府执法的公平、公正，两者有着必然的相关性和结合点。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义这个主题，提出“四个全面”战略布局。行政执法监督工作是司法行政机关贯彻全面依法治国的重要职责，司法部正大力深化行政执法体制改革，推动科学划分执法权限，合理配置执法力量，减少执法层级，加快推进跨部门、跨领域综合行政执法改革，推动执法重心下移，构建行政执法力量配备与事权划分相匹配的组织体系 ，形成分工合理、职责清晰、协同高效的执法工作体系 ，妥善解决行政执法权的合理配置问题 。健全完善行政执法与刑事司法衔接机制，实现“两法”无缝衔接 。研究实现全国依法行政数字化、智能化统一监督的方法和途径，推动我国行政执法监督全面、深入发展，为提升人民群众“获得感”、“幸福感” 、“安全感”提供关键支撑 。

　　二、问题分析

　　依据《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》、国务院《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》、司法部《“数字法治 智慧司法”信息化体系建设指导意见》等相关文件和政策要求，各级行政执法监督部门及执法部门，要围绕行政执法监督机关全域执法要素和执法行为数据采集、执法及监督资格证件管理、执法培训考试、效能评价、执法公示、行政执法（行政检查、行政处罚、行政强制）等业务，支撑各级行政执法监督机关，构建全口径数据采集、全视角系统监督 、可视化运行监控、立体式效能评价、数字化支撑决策系统化、精准化的智慧执法监督体系 。目前的主要问题一是各级各类行政执法与执法监督机构的网络没有全贯通 ，二是数据格式、文书标准不统一，三是数据分析、智能模型功能没有开发 ，四是智能化基层执法单兵装备分散、孤立，没有起到应有的数据补给功能 。需要建立通过平台应用形成个案与宏观监督，内部监督与社会监督，事前与事后监督相结合的多主体、多视角、全方位、立体式网络监督体系 。实现行政执法监督的三个转变，即实现被动拦截式监督到主动服务的转变，实现粗放监督到精准把控的转变，人工局部监督到智能全局的转变 。

　　总体架构层级与体系分析可以看到，以省级行政执法监督层级与领域分析为例可以发现，图1.a是基于业务垂直管理的执法监督体系，以业务领域划分进行执法监督管理，这种以行业垂直管理的方式进行执法其优点是行政执法业务可以实现全省统一，包括流程、标准、裁量、文书、裁定、强制都可以统一。执法监督方式方法更适合本系统行政执法能力和规范化提升。缺点是系统内人情案件、家庭案、亲属案较多，影响执法监督的公正性，并且每一个业务领域的信息相对独立，虽然消除了信息孤岛，但又树立了信息烟囱。主管执法监督的司法行政机构不易介入各业务领域掌握行政执法数据，也阻碍了各级行政执监督工作的真正有序推进。图1.b是基于水平执法监督的执法监督体系以全省各级司法行政机构建立执法监督平台为主线，各级司法行政机构成放射状关联本级政府的各行政执法单位，并联网取得相关数据，进行行政执法监督，其优点是，由司法行政机构主动监督本级和下级各行政执法主体，继承了传统的由政府法制办主动进行行政执法监督工作，主动权掌握在行政执法监督部门，缺点是各级执法监督部门需要做40余个接口与各行政执法部门对接，需要大量政府资金投入。而且有些地市、区县的行政执法机构已有其上级业务指导部门统一建设的行政执法平台。因此，需要对行政执法监督网络进行合理规划和设计，以期最少的投资，达到最好的执法监督效能。

　　图1 a.基于业务垂直管理的执法监督体系 b.基于水平执法监督的执法监督体系

　　三、行政执法监督体系架构设计

　　（一）连通横向到边，纵向到底的执法监督网络体系

　　全面、整体、细化行政执法监督体系，首先需要把部省市县四级行政执法监督机构与40余类四级行政执法机构通过遍布全国的电子政务外网和电子政务外网无线接入功能联通起来，解决“道路”通不通的问题。融合基于业务垂直管理的执法监督体系和基于水平执法监督的执法监督体系的优势，构建起横向到边，纵向到底的执法监督网络体系。形成以“司法云”为中心的立体化行政执法监督体系，在公安系统、民政系统、教育系统等40余个行业系统中实现业务垂直指导、标准统一执行、流程统一规范、文书统一格式、裁量统一阈值，在省级、地市级、区县级水平层面实现政府执法监督部门对本层级执法部门所有执法事项进行监督、评查、比较、排名，构建起本地政府的法治建设数字画像，为本地党委政府依法治理提供决策支撑。基于数据共享的立体化行政执法监督体系示意图如图2所示。

　　图2.立体化行政执法监督体系示意图

　　（二）构建基于数据共享的体系架构

　　依据行政执法监督工作的职能定位，行政执法监督平台主要是为了行政执法监督机关进行基于数据的行政执法监督业务的开展提供信息支撑，体现四个方面的功能，一是实现全省四级的数据采集；二是为日常的执法监督业务提供信息化支撑；三是为没有建设执法系统的部门提供执法办案支撑；四是基于归集的数据进行大数据的分析、辅助决策。行政执法监督平台首先需要构建全省执法信息资源库，资源库中应包含行政执法监督所需要的大数据，这些数据可以分为三类，一是指行政执法监督信息化平台（数据中心）收集的业务系统所生产的数据，这些数据是各级各类执法机构和执法人员在执法过程中所产生的直接执法数据，包含法律法规、执法文书、执法人员、执法机构、执法证据、执法行为、执法流程、行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、行政救济、行政复议、行政应诉、普法宣传、依法治国等全量业务数据。二是硬件设备和传感器感知的数据，社交网站和新闻网站引发的网络舆情数据，这些数据虽然不是执法过程产生的执法直接数据，但却是执法过程伴随产生的辅助决策数据，有用户设备信息、用户习惯信息、用户操作信息、社交平台舆情信息、用户满意度反馈信息、系统运维保障信息等，对执法效能提升、执法流程更新、执法问题反馈、执法满意度评价都具有辅助决策价值。三是行政执法监督业务所需要的由政法机构、政府部门、商业企业、行政执法相对人共享的数据，这些数据能在行政执法业务和执法监督过程中，对各类信息进行核查、比对，对行政执法业务进行辅助指引，对执法监督问题进行辅助决策，对依法治理、依法决策提供数据支撑，这些数据包含与行政执法监督机关业务相关的公安、检察、法院、国安、政法委、民政、医疗、教育、商务、金融、生态、资源等40余类行业涉及立法、普法、执法、司法、守法的全量数据。有了数据的加持行政执法监督平台体系才能发挥数据支持、数据决策、数据引领的作用。行政执法监督共享数据见附件：调研行政执法监督体系中数据共享交换需求列表，行政执法监督平台体系架构如图3所示。

　　（三）建设执法基础要素及执法行为信息化管理平台

　　依托行政执法要素及执法行为信息管理，建立“一数一源、一报两审”的动态采集机制，实现省、市（州）、县（区）、街乡四级执法部门的执法要素和执法行为数据的采集，形成省级分库，包括法律法规库、执法要素库和执法行为库。提供法律法规、执法机关、执法主体、受委托组织、执法人员、监督机关、监督人员、权责清单、执法行为信息管理、数据交互等信息化管理平台。

　　（四）开展执法智能辅助建模

　　扩展数据采集范围，采集更多的数据，增加自由裁量基准、执法岗位、执法对象等执法要素数据的归集；利用知识图谱技术，将多维、海量的行政执法相关数据融合形成法治领域知识库。建立“人法权事”之间的关系（执法主体、执法人员、法律法规、执法职权、事项清单、执法行为等数据之间的关系）；建立“事与事”之间的关系（行政检查、行政处罚、行政强制案件之间的关系，行政检查之间、行政处罚案件之间的关系）；建立“事与时空”之间的关系（执法行为与时间和空间的关系）。基于法治领域知识库、开发训练人工智能算法模型，为智慧执法、监督提供智能化服务支撑。提供法条推荐、案由识别、类案推荐、处罚决定、执法对象一户一档、涉刑风险智能预警、涉刑案件智能筛查、执法行为监督、选择性执法监督等。

　　图3.基于数据共享的行政执法监督平台体系架构示意图

　　四、总结与展望

　　行政执法监督是政府对自身履行行政执法活动的自我监察与督促，是法治社会、法治国家、法治政府建设的基础性、保障性工作，应该全面、认真、保质、保量完成，但随着经济、社会、文化、法治建设的快速发展，行政执法监督业务量快速增加，但相关工作人员数量并没有相应增长，传统的行政执法监督手段也相对落后。信息化与行政执法监督融合，构建现代行政执法监督体系势在必行。行政执法监督主管部门需要高度重视现代行政执法监督体系设计、建设、管理、应用、运维，保障网络联通、数据共享、技术领先。利用“客观”“多重”“智能”“预警”的执法监督信息化手段，实现从个案到整体、从局部到全部、从单个问题事项到权责清单等多维度、全方位的分析，进一步挖掘数据价值，形成行政执法监督的新模式，更加高效、精准地规范执法行为，提升执法监督效能。

　　责任编辑：广汉